行政机关应诉策略探讨：应对行政诉讼法修订的挑战与机遇

东莞长安律师获悉

《中华人民共和国行政诉讼法》的修改亮点颇多。理论界和实践界在网络和媒体上进行了大量解读，引发热议。作为政府法制机构的工作人员，笔者在此提醒行政机关，包括审查机构，要密切关注新修订的《行政诉讼法》的立法进展。例如，案件受理、审查三合一、复议机构作为共同被告、行政机关负责人出庭应诉、判决裁定执行等新的立法变革，将对行政机关产生标志性影响。 。这种立法的价值精神要求行政机关树立法治理念和思维，也要求行政机关加强对行政诉讼的应诉。包括审查机构在内的行政机关成为被告是很正常的。在这种情况下，在法治环境下，行政机关要敢于被告、善于被告。为此，本文探讨行政机关的应对策略。

一、正确认识应诉行政诉讼的法律价值

行政诉讼是广义行政救济法律体系中最重要的制度设计之一。行政诉讼首先是行政体制之外的纠错机制。在诉讼法学中，也称为变体监督法。由于行政权力可能受到侵犯，或者行政行为的错误被纠正，法律上设计了两种机制。一是行政复议，通过行政途径解决错误的行政行为，行政行为纠正错误的行政行为。 ;另一种是司法途径，通过行政诉讼途径解决行政错误，突破行政体制框架进行权利救济。这是行政法治化的产物，体现了国家法治、政府法治、社会法治的价值精神。行政诉讼也是一种横向的权力监督机制。行政复议本质上是上下级关系中的行政行为，表现出权力的纵向层级监督。行政诉讼对行政行为的合法实施进行横向监督。行政诉讼也是事后救济机制，是保护相对人合法权益的最后一道防线。行政活动非常频繁、复杂，涉及范围广泛；它们对行政相对人权益??的影响也是深远的。这是一个矛盾。为了解决这一矛盾，我国的法律设计对行政活动进行事前、事中和事后的控制。为了杜绝行政违法行为，行政诉讼应运而生。行政诉讼制度的法律特征体现了行政诉讼的三大基本功能：纠纷解决、权利救济和法律监督。从上述分析来看，行政机关积极参与行政诉讼至少具有三个法律价值：

一是体现了责任政府的法律价值。法律在承认行政机关权力的同时，也规定了行政机关的义务和责任。行政机关依据法定职责承担社会管理职责。这是合法经营的状态。因此，行政机关不得消极对待行政诉讼，也无权有意或无意地主动放弃诉讼权利。积极应对，就是勇于面对行政纠纷。这是责任的标志。

二是体现廉政法律价值。廉洁政府的基本要求是诚实履行合同、廉洁执法、廉洁守法。我们要兑现对人民的承诺，遵守法律，依法办事，纠正错误，切实承担起对人民的责任，充分展现法治政府品质。因此，廉政的精神基础在于对法律的态度，对人民的态度。行政机关的积极应对，是树立法治政府形象的实际行动，也是最直观、最直接的行为。

三是体现法治政府的法律价值。法治政府是依法执政、依法运作的政府。行政诉讼是检验依法行政水平、改进行政管理工作的客观手段。两者一脉相承，高度一致，将“人治”与个人集权、个人独裁完全区别开来。行政机关的回应不仅体现了行政执法水平，也体现了行政机关对司法的尊重和对司法价值观的追求。

2.建立行政诉讼应诉程序

我国行政诉讼法修改后，人民政府及其部门成为被告的概率大大增加。面对新形势，各级人民政府及其部门要建立行政诉讼应诉程序，防止被动应诉。损害政府形象、损害行政权益的现象。积极依法应诉，依法应诉。这是建设法治政府的必然要求，也是完善依法行政体系的重要内容。行政诉讼应诉程序的设立应当包括以下三个主要方面：

（一）建立行政诉讼处理制度。首先，确定应诉责任方。人民政府从工作职能角度，应诉被告的行政诉讼。原则上确定政府法制机构为责任主体，统一应对。各行政机关的答复由本行政机关自行决定。各行政机关设立法制部门的，以法制部门为责任主体。没有法务部门的，由其综合部门作为责任主体。法律顾问也可能是责任方。鉴于行政诉讼法修改后审查机构作为共同被告，各行政机关的答复应当在政府法制机构的统一指导下进行审查。第二步，确定应对方案和意见。应对计划应说明原告的起诉资格和诉讼时效。诉讼请求和理由的分析和审查。经审查后，提出申诉意见。应诉意见应当包括案情简介（事实、证据、法律依据）、案件诉讼结果分析、建议参加人出庭应诉、答辩意见、答辩意见等。是否应当中止行政行为，诉讼期间是否应当撤销或者变更行政行为（复议决定）意见及其他需要说明的事项。三是应对方案和意见须报行政机关负责人批准。

（二）建立行政应诉评估制度。为防止负面应诉，维护人民政府及其所属部门的行政权威，应当建立行政诉讼应诉考核制度，依法对行政诉讼应诉进行考核，将行政诉讼应诉考核与考核评价挂钩。依法开展行政管理工作。 。对于被动应诉的，要追究相关责任人的责任：一是无正当理由拒绝、推卸或者不及时履行辩护、举证等义务，导致应诉失败的。案件;二是因应对工作通知不当而受到审查机关或者人民法院审查的；三是未自觉落实有效的审查决定、判决、裁定，或者未按要求反馈和落实审查意见、审查建议、司法建议的；四是不遵守实施备案、年度统计分析、重大案件报告、失败案件分析报告和案卷归档制度的；第五，因故意或者重大过失导致案件败诉的；六是未依法实行行政首长出庭应诉制度；七、未依法履行行政应对职责，导致影响社会稳定的群体性事件或者造成其他重大不良影响的；八、其他依法应当追究责任的情形。

（三）建立和培养专业行政应对队伍。行政诉讼具有专业性，原告并不孤单。其中大多数由经验丰富的专业律师代理。人民政府及其所属部门要高度重视建立和培养专业化的行政诉讼应诉队伍。应对诉讼不能仅仅依靠聘请律师代表您。行政执法的专业性和技术性要求行政机关凡事必须亲力亲为，运用律师的“外脑”解决诉讼程序问题。行政执法人员仍然依靠行政执法人员解决实际的行政程序问题。建立和培训行政诉讼应诉队伍显然是必要的。响应团队应具备以下能力：一是具备专业知识和研究能力。被申请人应具有扎实的行政业务知识和丰富的工作经验，还应精通行政诉讼规则并具备相应的应诉技能。行政业务知识和应对技能是通过不断学习和研究获得的。不具备专业知识和研究能力，就无法胜任行政应诉工作。二是要有洞察力和判断力。案件的复杂性决定了案件有表面现象、有真相。被诉人应能够根据投诉了解原告的起诉目的和诉讼策略；应当运用法律思维，通过证据材料和法律规定，抓住案件的症结。 ，分析案件的本质和症状，从而“知己知彼”，确保在法庭上立于不败之地。三是具备语言表达能力。受访者应具备良好的写作、口语、制作、学术和研究表达能力，两者缺一不可。否则，将会影响申诉应诉的效果。四是培养临场应变能力。法庭情况很复杂。受访者要能够针对具体情况敏感反应，迅速调整思路、修正观点、确定新的对策，妥善处理和应对新情况、新问题，能够找到战胜危机、化解危机的机会。 。

3、制定适合案件实际情况的诉讼策略

本文所称诉讼策略，是指行政机关作为被告应对诉讼所采用的办案思路和技巧。根据行政诉讼法规定，人民法院对行政行为的审查主要包括权限来源审查、事实审查、证据审查、程序审查和法律审查。本文根据笔者的办案经验，将行政机关的应对策略分为法庭准备策略。将从行政诉讼的几个关键方面来探讨行政机关的举证策略、庭审辩论策略以及行政机关的一些关键应对技巧。

(一)出庭准备策略。出庭准备是行政机关收到人民法院送达的起诉状、传票后立即为开庭所做的工作，包括组织应诉人、准备出庭程序、提出辩护意见、准备证据、和法庭审判策略。准备工作等方面。这是行政机关应诉的基础工作，也是对行政行为进行事后审查、事后检验的过程，也是修复行政行为可能存在缺陷的过程。

1. 响应人员的组织。被申请人担任诉讼代理人，依法出庭人数限于1-2人。因此，在选择受访者时必须非常小心。在实践中，行政机关往往会轻视此事。传统的做法是简单委托法律顾问出庭。这种方法并不可取。修改后的行政诉讼法第三条第三款规定：“被起诉的行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应工作人员出庭。”行政机关负责人出庭应诉，可以起到“三胜”的积极作用：一是原告能够得到心理安慰。平时很难见到的行政机关负责人，现在在法庭上是平等的，原告心里充满了满足。特别是涉及城市拆迁、社会保障等民生问题的行政案件；行政机关负责人亲自出庭，可以让原告切实感受到政府的关心和重视，也可以让行政机关了解问题的症结，从而提供解决问题的办法。行政纠纷营造和谐平台。其次，对于被诉行政机关来说，该行政机关负责人出庭应诉，能够充分体现政府法治建设的信心和能力，展示行政机关的良好品质和形象。行政机关依法治国，有利于推进、加强和改进依法行政工作。第三，对于司法机关来说，行政机关负责人出庭应诉，体现了对司法机关的尊重，要求司法机关公正司法，有利于提高法庭审判的掌控能力和协调解决行政纠纷。根据我国《行政诉讼法》的立法要求，行政机关人员可以形成行政机关负责人、主要负责人、律师三级架构。此类组织的响应人员应具有合理的结构和适当的响应人员组合。强的。

2、办理出庭手续。根据我国《行政诉讼法》规定，必须办理相关手续才能出庭应诉。就行政机关而言，应准备的程序包括：权限证明、行政机关负责人证明、代理程序、出庭人身份证明等。这些程序是一种具有合法资质且时间紧迫，不容小觑。否则，法庭上可能会出现尴尬。受访者首先要注意办理手续。收到投诉后，应关注投诉的发送和接收，尤其要注意时效性要求，例如辩护投诉和证据的提交时间，这将影响案件的成败。

3、整理、审核案件材料。应诉人员接受应诉任务后，必须立即认真整理、审阅案件材料。受访者梳理、查阅案件材料有三个目的和任务：一是熟悉材料，发现问题；二是总结争议焦点，提出辩护意见；三是做好庭审准备，总结经验。在此过程中，应做好以下工作：

首先，根据行政行为特点对案件材料进行分类。案件材料通常分为三类：第一类是事实证据，即查明事实的材料。根据案件特点，复杂案件应当划分事实证据；第二类是程序证据，包括案件证据。来源登记表、立案审批表、向对方及关联方送达的各类通知、实施（解除）强制措施决定及财产清单、抽样取证记录、各类通知、听证通知、决定批准表、各类收据等；第三组是法律适用证据。

二是必要的法律缺陷修正。行政执法检查或案卷审查过程中发现或举报的很多问题，通常被认为是小问题，但在诉讼中却可能成为大问题。例如，原本由两名执法人员进行的调查笔录中，只有记录员在笔录上签名，采访员没有签字或记录员代签。案卷审查时只是评论，但调查笔录的有效性和涉案事实的认定将涉及到诉讼。在这种情况下，采访员可以进行补充签名。这是对案卷缺陷的更正。这种情况经常存在于格式文件、服务文件、抽样取证等材料中。修复缺陷与收集证据不同。 《行政诉讼法》第三十五条规定：“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人、证人收集证据。”诉讼过程中，法律禁止收集证据，严禁以瑕疵补正变相收集证据。

第三，起草答辩状。既然有诉讼，就应该有辩护。结合原告的诉状，可以分析其要点。写辩护词并不难，但也要讲究方法。笔者认为，抗辩仅针对诉讼请求和理由，并不需要全面抗辩。能够详细阐述行政行为的事实、程序和法律适用。防御可以是复杂的，也可以是简洁的。如果问题尖锐，行政行为确实存在缺陷，可以进行适度笼统的反驳。有些问题将留待试验期间观察如何改变。如果原告的观点明显不妥，他可以把自己知道的一切都说出来，把一切都说出来。至于提交答辩书的时间，可以灵活掌握。可以在庭审前向法院提交，也可以在庭审期间立即提交。

四是按时提交证据，编制证据目录。根据行政诉讼法第三十四条的规定，被告承担举证责任。被告无正当理由不提供证据或者逾期提供证据的，视为没有证据。因此，被申请人一定要注意举证的时间，然后梳理证据的内容。证据的提交方式如上所述，分为向人民法院提交的事实依据、程序依据和法律依据三类。证据也可以综合提交，也可以根据法官的要求和指导分类提交。

第五，设计应对策略。应诉人员在综合分析的基础上，客观审查原告诉讼和被诉机构证据，科学回应原告诉讼和法院审理。因此，他们必须有应诉的设计，分析和把握可能出现的情况，并应诉。所有可能出现的问题。笔者认为，应对策略的设计首先要跳出两个圈子。一是跳出自己证据材料的圈子。不要受限于手头的材料，而是通过手头的材料看纠纷的本质。其次，采用建立和销毁的方法，逐步设计制定应对方案。

(2)证据策略。人民法院审理案件的核心是用“证据”说话。法庭调查阶段的实质是证据的出示和质证。在行政诉讼中，举证责任由被告承担。行政机关在应诉时要大力举证。那么，应诉人应如何依法提供证据，保证证据的质量和有效性呢？换句话说，受访者应该研究证据生成策略。

1.明确证据的基本特征。行政诉讼证据具有三个基本特征或基本要求：一是客观真实。证据必须客观反映事件事实，独立于人的主观意识而客观存在。证据必须是原件，例如书证必须是原件、物证必须是原件、鉴定意见必须是合法鉴定机构合法出具的等，任何人都不能主观臆断或恶意捏造。二是合法性。证据必须经过全面的法律程序、采用合法的手段、符合法律的形式，才能作为最终证据。否则，是不可接受的。第三是相关性。相关性是客观真实性的一种表现形式和证明方法。对于行政机关而言，相关性是指与有争议的行政行为之间的客观联系，也表现为与该行政行为所依据的事实相同。存在客观联系。当然，连接的形式和方法有很多种，可以是结果的连接、时间的连接、条件的连接、手段的连接。关联性判断属于实质性判断，往往是证据运用的难点。

2.明确证明规则和标准。行政诉讼法除了明确规定被告承担举证责任外，还规定了被告的举证规则。人民法院向被告送达答辩通知书时，还明确告知被告证据范围、举证期限、逾期证据的法律后果、申请延期举证的法定理由等。被申请人应当严格按照法律规定的证据规则提供证据。在举证过程中，还应掌握两个证据标准：一是消除合理怀疑的标准。证据必须同时具备证据的“三性”，而且必须在质量和数量上确凿、充分，能够满足诉讼的要求。消除合理怀疑的标准是证据必须是确凿的、不可推翻的、具有排他性的、不得产生任何疑问。这个标准对于行政机关来说是一个非常高的要求。二是审慎注意义务标准。行政机关在采取行政行为前有义务告知并提醒相对人注意。他们反对“钓鱼执法”、“蹲守执法”，主张公开执法、公正执法、公正执法。刑法中的“无罪推定”在这里也有同样的渊源。

3.明确证据的目的和内容。举证的目的是利用证据材料证明行政行为的实体合法性、程序合法性和法律合法性。每个证据材料的内容都不同。有的是全面性的，有的是单一性的，有的是实质性的，有的是程序性的。被申请人应当根据每项证据材料的内容，说明证据名称和证明对象，对证据材料进行分类分项，将证据材料有机结合起来，还原案件的真实事实和整个过程。通过证据作出行政行为。

4、强力反击，力争主动。这主要是为了交叉询问的目的。质证是行政诉讼的中心环节，也是法庭调查的重要步骤。质证也围绕证据的“三性”，为法庭辩论奠定基础。质证一般经过三个步骤：首先，被告人提供证据并说明证据的内容和目的；然后原告鉴定并提出意见；然后双方都为自己辩护。质证过程中，被诉人要及时抓住原告质证意见展开攻防，运用“早准备”、“抓重点”、“攻弱点”、“补漏洞”、“补漏洞”等技巧。争取主动”，言简意赅、全面有力。回击。

(3)庭审辩论策略。诉讼博弈在一定程度上是原告与被告之间的意志较量。最激动人心的部分是法庭辩论期间。无论是庭前准备还是法庭调查，最后一点就是法庭辩论阶段，这是双方较量的巅峰。出庭的效果要体现在法庭辩论中。被申请人要有效把握法庭辩论阶段，准备好辩论大纲或机构意见，并根据法庭情况及时调整、丰富辩论内容。

1、从建立和销毁两个方面设计辩论方案。 “立”是指通过行政执法的全过程来确定行政行为的合法性，从而确定“防”的策略。 “破”，就是从原告不正当或者错误的观点和理由出发，破译诉讼请求，从而确定“攻击”策略。行政诉讼也是一种抗辩，包括对抗和抗辩两个方面。根据诉讼实践，抗辩有三种形式：一是实质性抗辩。即否认案件的实质问题，如滥用职权、案件事实不清、法律适用错误等；二是程序性抗辩，仅对行政行为的程序性问题提出否定意见，不涉及案件范围等实质性问题。存在问题、违反行政程序、不举行听证会、未履行告知义务等；三是程序加实体抗辩，即混合抗辩。原告为了保险起见，既提出了实体问题，又提出了程序问题。两人纠缠在一起否认行政行为。被诉人应针对原告的诉状确定辩护形式，设计辩护方案，精心为原告的诉讼辩护。

2、寻找防守突破口。在分析了案件和法院调查之后，双方之间的争议重点变得很明显，并且在此案中发现突破并不难。从某种意义上说，法官缔结的案件的重点是被告辩护的突破点。可以从以下三个方面从被告的辩护中取得突破：首先，从诉讼程序的角度寻求辩护的突破。首先是查看原告的诉讼是否超过提起诉讼的法定时间限制。我国家的行政诉讼法的第45、46和47条显然规定了原告提起行政诉讼的时间限制。如果原告超过提起诉讼的法定时间限制，则人民法院应驳回诉讼。第二个是查看原告的诉讼是否属于行政诉讼的范围。 《行政诉讼法》第12条规定了人民法院接受的行政诉讼案件的范围。也就是说，人民法院接受行政诉讼案件是有限的。如果案件不在接受范围内，人民法院应拒绝诉讼。第三个是查看原告发起的行政诉讼的状态。如果最终没有完成行政诉讼，则不允许对手提起诉讼。第四个是查看原告和被告是否具有主题资格。原始的和被告的臣民不合适，不能构成诉讼。第五是查看原告是否有反复提起诉讼。其次，从行政行动的事实中找到突破。行政机构非常清楚地做出行政诉讼。在这方面，它们处于优势。无论法院如何改变，他们都无法摆脱“来源”。受访者应该加强自己的信心，善于定位自己，从“建立”的角度找到正确的突破点，而动力将与打破竹子一样好！作者建议，响应人员根据有关当事方的证据找到主题，根据事实的证据确定行政诉讼的合法性，解释基于相关情况的证据的行政行动的合理性，并根据行政诉讼的证据证明行政行动。行为的合法性，全面的防御和响应装饰将非常方便。第三，找到法律申请的突破。行政法规涵盖了广泛的领域，数量很多。一般而言，行政机构比律师更熟悉他们，这也是一个优势。受访者应充分利用这一优势，并在法庭辩论中使用它，以便能够轻松地做到这一点。

回应诉讼的工作是“详细的工作”。无论情况多么简单，我们都必须关注法院的战斗并积极组织回应。获胜或失去诉讼的关键取决于行政行动的决策过程。只有遵守法律，您才能对诉讼有信心，并且将是无敌的。回应诉讼只是一个重播过程。回应上诉的积极作用并没有否认。如何应对？有许多影响因素与受访者的整体质量，日常生活中积累的案件的掌握程度，当场应对能力以及应对技能密切相关。还要求受访者总结他们的经验，并及时就行政执法的前线提供有关诉讼情况的反馈。只有通过这种方式，根据法律的行政水平才能真正改善，这也将有助于促进政府法治的建设。

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