中国研究建立碳关税政策制度，应对多国举措分阶段推进

东莞长安律师获悉

核心观点

中国制定碳关税体系时，需全面权衡国内外的经济状况、环境条件以及贸易格局，按阶段、按领域、按步骤有序开展碳关税的执行工作。要健全国内的碳价体系，调整产业布局，深化国际协作，以此减轻碳关税可能带来的不利后果，促进生态保护和持续进步。

闫坤 王锐

现阶段，欧盟碳边境调节机制（CBAM）处在过渡实施阶段，2026年1月1日会开始正式收税。部分发达国家及国际组织正大力推动碳关税措施。美国碳关税法案虽然未能获批，但先前两次提交的立法方案为其随时征收碳关税奠定了政策基础。此外，欧盟及美国以外的加拿大、英国、澳大利亚、日本、韩国等国，均透露了构建或探析碳关税体系的计划，并且这些国家多数已推行碳价机制，将碳关税当作避免“碳泄漏”、维护产业公平及促进全球降碳的关键手段。虽然印度态度相对保守，忧虑碳关税或对发展中国家带来不公，但印度当局正着手评估碳关税的可行性。

现阶段碳关税的推行还存在技术难题，贸易摩擦以及公平原则方面的障碍，不过欧盟已有相关政策实践作为参考，在全球气候政策不断深化的背景下，碳关税或许会转变为许多国家的政策方向。此外欧盟已将推行第二阶段碳排放交易体系（EU ETS2）纳入计划，届时交通运输、建筑材料、航空运输等领域以及未被现行ETS覆盖的产品都将归入EU ETS2范畴，这表明欧盟正在为全面征收碳关税做相关准备。

国际货币基金组织与世界银行等跨国机构也大力倡导各国采纳碳关税措施，鼓励将其作为对抗气候变暖的关键手段，旨在促进全球减碳以避免出现“碳外流”现象，世界银行还承诺为碳关税体系的构建提供专业协助，总而言之，碳边境调节机制将对世界范围内的经济格局、贸易状况以及产业布局带来重大变革。

为应对CBAM带来的实际作用，一份研究资料表明，若我国推行碳关税措施，将产生以下结果：首先，有助于减轻对国内整体经济的不良作用，GDP减少比例从0.332%减小到0.293%，改进程度为11.7%；其次，能够减少我国整体收益的降低，并且能够显著降低欧盟的整体收益，使其收益减少比例达到36.8%；再次，有利于改善我国对外贸易的收支状况，该政策具备明显的缓冲效果；最后，有利于维持产业发展的平稳状态，并为产业进行必要的调整和提升赢得必要的时间空间。

我国为发展中大国，需预先分析国际贸易政策动向，妥善处理碳关税引发的问题，把握其可能带来的好处，及时适应国际贸易政策的新情况，深化政策研究，健全和丰富气候竞争的政策手段。

碳关税政策应遵循的基本原则

（一）保护本国产业利益

一项政策制度的形成，需要相应的数据作为基础，同时也要具备明确的标准。基本原则是制度价值取向和价值评判的具体体现。我国在构建碳关税制度时，也应当首先研究碳关税制度的基本原则。从现有情况看，欧盟和美国的碳关税制度明确指出了避免“碳泄漏”、维护本国产业优势、保持公平竞争等目标。碳关税是欧盟及美国的政策制度之一，其核心构想在于维护本国产业。因此，本国产业利益理应成为碳关税政策制度的首要考量。

（二）灵活务实并协调国际气候规则及多边贸易规则

就欧盟碳关税制定流程而言，该CBAM国际法规的合法地位一直备受争议和抵制。欧盟在CBAM法规里清晰表明，该法规的推行需符合欧盟在国际上的责任，尤其是依据世界贸易组织协定所规定的责任，同时要防止出现任何形式的贸易保护或对其他国家的不公平对待，具体来说，法规的宗旨在于防止出现“碳泄漏”现象，并且要保证与国际贸易准则的相符性；法规第3条说明CBAM只针对某些特定产品，并着重说明其不会区别对待；法规第25条则要求欧盟委员会在与其他国家的合作时，要确保CBAM的公开性和公正性，以此符合世界贸易组织的规则。因此，我国的碳关税制度需要具备灵活性，同时也要注重实践性，并且要确保与国际气候的基本准则以及世界贸易组织的核心原则保持高度一致。

（三）加强与产业政策协调，推动我国产业转型升级

该关税机制须助于改善国内产业布局，促进能源利用变革，诸如运用财政支援、税务减免、费率配置等手段，激发清洁技术开拓和生态产业进步。必须严格限制高耗能产业的新增生产能力，促使出口商品向高附加值、环保化方向发展，降低对高污染商品的依赖程度，引导高污染企业进行深度改造；要积极倡导循环经济模式，普及资源重复使用和清洁制造工艺，降低整个行业的碳排放水平。

碳关税政策应统筹协调财政管理体制及国内碳定价发展

（一）碳关税需具备征管所需基本要素

碳关税相关法规属于国家税收法律体系的一部分，因此税收法律体系所需具备的各项条件都必须完整，否则难以实施，也容易引发争议。现行的欧盟CBAM已明确包含征税界限、承担义务者、税率确定方法、征收手段等税收构成部分，以及电子申报的辅导与说明，这些都是推行新税收体系时不可或缺的前期准备。

（二）碳关税还需考虑财政管理体制

当前欧盟CBAM法规明确指出，所获资金可用于推动欧盟的气候战略和生态化升级，同时扶持受生态化升级影响的产业与区域，保障平稳过渡，诸如投资新能源设施、节能方案或低碳技术革新等。不仅如此，这些资金也可能用于协助欠发达国家应对气候变化，例如借助气候拨款或技术引进等途径。

欧盟现阶段声称征收碳关税并非为了筹措资金，但正式实施征税后，不能排除欧盟会根据CBAM的推行情况和经验，逐步清晰化碳关税收入的具体用途和指导方针，例如可能修订CBAM相关法规或出台辅助性政策，详细规定碳关税的分配与运用方式，或者将碳关税所得纳入欧盟财政体系，并与其他环保资金（例如创新基金或现代化基金）统筹安排等。

欧盟和我国的财政管理方式不尽相同，不过将来碳关税所得一定会归入总体的财政规划之中，涉及具体税收分成、支出划分以及财政补助等层面，都应当全面协调，例如是否参照关税的治理模式，把碳关税列为中央直接所得，并且在进行财政转移时，要设置恰当的参数，以增强对国内因绿色变革受损的行业和地域的扶持，防止社会与经济层面的震荡，另外也应当思考为碳捕捉和封存这类低碳科技的研发推广提供专门的资金支持。可以适当将部分碳关税所得用于帮助欠发达国家应对气候问题，彰显中国的国际担当。

（三）抓紧推动国内碳定价制度的进一步完善

碳关税的关键在于对进口商品的碳排放代价进行核算，这种核算往往参照推行国或地区的碳价值标准，也就是借助征税国内现成的碳价值体系，例如欧盟CBAM的碳排放代价评估依据的是欧盟碳排放交易机制（EU ETS）的碳价值。碳定价机制的推行也为碳排放的追踪、披露和验证提供了技术支撑，这些技术手段同样适用于碳关税的碳排放计量。所以，需要增强我国碳价格的稳定性和实际作用，构建公开透明的全国统一碳排放计量规范，在促进技术革新、提升资源能源利用效率的基础上，为碳关税的碳成本评估提供依据。

碳关税政策应具有合理性及可操作性

（一）碳关税政策可考虑分步实施、动态调整

实际研究数据表明，碳排放量大的产业面对碳关税的冲击更为显著，所以我国在制定碳关税措施时，可以借鉴欧洲联盟的实践方式，分步骤推行该政策，首先针对那些二氧化碳排放程度高且受碳关税影响深远的行业进行试点，例如金属加工领域、金属提纯行业、非金属加工行业等，通过实践积累经验，随后依据国内外经济状况和碳减排的成效，持续优化并逐步增加碳关税的费率，同时扩大其适用范围，以此保障政策的适应性和实效性。

（二）碳关税税率结构设计应科学有效

关税税率构造是关税方针的关键构成部分，意图借助妥帖的税率部署达成特定的经济、社会及生态指标。近来，关税学说在环球价值链、生态关税、数字贸易、商战、收益分配、区域贸易条款和技术革新等范畴获得了更新。这些新进展为关税政策的制定充实了更丰富的理论依据，因此，在设定碳关税税率体系时，也必须全面权衡碳排放程度、产业特性、国际竞争能力、与贸易伙伴的互动关系等多种因素。可参照关税有效保护理论、全球价值链及国内收入分配等学说，针对金属冶炼业等碳排放量大的行业设定较高的碳关税费率，对于农林牧渔业和食品加工业等则采用较低的碳关税费率，在确定具体产品税率时，还需分析不同商品间的替代程度、价格敏感度等要素，在健全国内碳价机制的前提下，依据数据获取情况，制定公平合理的碳关税减免措施，保证碳关税政策与国内碳价机制、产业规划、对外贸易策略等相互配合，发挥政策协同效应。在确保能够实际操作的前提下，需要简化税率构成，让税率体系更加明晰，以便企业及政府部门能够顺利实施。同时，要留意与全球碳价格水平相吻合，强化与国际碳市场价格的同步性，保证国内外的碳费用保持一致。

（三）碳关税政策应加强影响评估及宣传引导

为了保障碳关税制度能灵活应对变化，必须设立政策评估体系，定期审视并修正措施，以应对不断出现的新状况和考验。同时要加大政策宣讲力度，提供配套指导，借助媒体传播和教育，加深民众对碳关税及碳减排的理解和认同，鼓励企业主动参与政策制定和执行，提升其社会担当和市场竞争力。

碳关税政策应努力获得国际社会普遍支持

（一）建立碳关税制度的国际沟通机制

为了防止碳关税导致贸易摩擦和伙伴国的反击，需要建立国际交流渠道，比如通过双边协商和多边论坛等途径，主动向主要贸易伙伴公开碳关税的计算方式、税率安排以及资金用途规划等内容，定期进行坦率交流，争取获得他们的理解和赞同。此外还要设立碳关税相关的争议预防及处理机制，保证一旦产生分歧，能够依靠协商化解，避免演变成贸易冲突。

（二）推动国际贸易多元化以降低碳关税的负面影响

研究结果显示，碳关税会让出口占比面临缩减压力。所以，需要拓展新市场，加入区域贸易协议，来分散出口风险，提升贸易抗性。可以多和东盟、金砖国家、非洲等新兴经济体做生意，少依赖老市场，比如欧盟和美国。借助强化与延伸区域贸易协议，诸如RCEP、CPTPP等，旨在减少相关贸易阻碍，提升市场开放程度，促进我国贸易多样化，期望借助贸易增值作用来平衡碳关税引发的贸易偏移现象，同时需持续推动出口商品向高附加值、环保化方向演进，以此减轻碳关税对高耗能产品外销造成的影响。

（三）加强国际合作，推动全球碳关税规则制定

主动加入全球气候协商，借助联合框架等场合，促进全球碳排放关税机制的建立，保障机制公正合理；在联合国气候变化框架公约等国际场合，着力促进碳排放关税机制的建立，确保欠发达国家不受不合理影响；通过世界贸易组织二十国集团等多边机制，促进碳排放关税的国际协同与配合，防止单独措施导致贸易摩擦；在碳排放关税机制建立时，顾及欠发展国家的特殊状况，给予技术支持与财政帮助，协助其完成生态化升级。

中国制定碳关税体系时，需全面权衡国内外的经济状况、环境质量与贸易格局，按阶段、按领域、按步骤有序开展碳关税的执行工作。借助健全国内碳成本机制、调整产业布局、深化国际协作等手段，减轻碳关税可能带来的不利影响，促进生态化升级和永续发展。碳关税不仅是中国应对气候变化的利器，也是增强国际竞争力和影响力的重要机遇。

闫坤，现任中国社会科学院日本研究所党委书记，同时担任研究员职务；王锐，现就职于财政部关税司，担任一级调研员这一职位。

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