优化教育资源布局：提升耦合度，契合新变化，推进教育强国建设

东莞长安律师获悉

调整教育资源配置格局，增强教育供给与适龄人群的适配性，对于构建优质教育体系、迅速推进教育现代化建设具有关键作用。2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确指出，需要改进区域教育要素分布，构建与人口动态相匹配的基础教育服务提供模式。2025年1月，中央与国家层面发布《教育强国建设规划纲要（2024-2035年）》，设定了使教育分布更适应经济进步、人口提升等发展要求的短期目标，同时详细规划了基础、职业及高等教育等各阶段教育资源的配置调整方案。近些年，国内儿童入学人数数量快速减少，不同学习阶段的学生分布出现周期性起伏，各地之间学生流动越来越集中，同一个地方内部教育资源分布又极不均匀。这种状况造成教育供给与需求脱节，资源分配困难，资源闲置与短缺并存现象严重，学生上学需要和学校分布不匹配，影响教育事业进步。所以，研究怎样构建能配合人口增减的资源分配办法，是解决资源分布不均的供需难题、实现教育现代化目标的关键议题。

一、学龄人口变化呈现新形势

由于生育方针的变动、生育心态的转变以及人口流动的交互作用，国内学龄阶段的个体在空间和时间上的分布情况出现了显著变动，具体表现为以下几点。

（一）学龄人口规模持续缩减

近些年，国内新生儿数量急剧减少，学龄阶段学生数量也在迅速萎缩。2023年，全国育龄期女性平均生育子女数降低到1.00个，这个数值远远低于1.5个的“低生育风险”警戒线标准，人口总量不断减少的现象非常显著。根据国家统计部门公布的信息，从2016年到2023年，全国出生的婴儿总数减少了981万，这个减少幅度高达52.10%。学龄人口数量减少最先在县区显现出来，2010至2020年期间，全国百分之七十以上的县级行政区域新生儿数量持续下滑，有八十个县级行政单位的出生人口每年降幅都超过了十分之一。据估计，2023至2035年间，国内小学适龄儿童数量将缩减大约5216万人，缩减比例高达48.14%；同时，初中适龄学生数量将下降2071万人，下降比例达到39.49%。

（二）学龄人口学段上“波峰迁移”

出生数量的起伏导致不同教育阶段学生人数出现不稳定现象，入学需求随教育等级逐步传递。调整生育规定以来，我国新生婴儿的数目经历了先在高位徘徊接着快速下降的过程。具体来说，新生人口在2012年、2014年以及2016年先后经历生育小高潮，2017年之后新生人口数量持续快速减少，到2022年首次降至1000万人以下，人口自然增长开始转为负值。这种变化导致各级学校学位需求出现周期性波动，不同学段学生数量呈现间歇性增减的态势。调查数据表明，幼儿和小学阶段的学生数量分别于2020年和2023年达到最高点，初中和高中阶段的学生人数也将在2026年和2029年达到顶点，学生数量的最高点按年级从低到高依次出现。从入学人数来看，小学在2023年经历了学生入学的最高峰，由于学段间的相互影响，初中和高中将在2026年和2029年分别面临学生人数增加的压力。

（三）学龄人口空间上疏密不均

区域内部学龄人口数量变化，持续流向经济较繁华地带，整体分布状况显现出“东部密集西部稀疏”的特点。2013年至2023年期间，东部区域接受义务教育的学龄儿童，占全国该年龄段学生总数的比例，从37.20%提升到41.10%，这个增幅达到了10.48%。中部地区和西部地区义务教育阶段学生占全国总人数的比例都在降低，其中前者减少了7.67个百分点，后者减少了4.64个百分点。

在省级区域内，学龄人群的集中状况随管辖级别的升高而表现出逐级降低的态势。首府城市的人口集中现象日益显著。以中部某省份为例，从2013年至2023年期间，该省的省会城市小学阶段的学生数量占全省学生总数的比重，从10.43%增加到了14.63%，一直稳居全省第一的位置，并且这一比例还在持续增长。同期，该省某市小学阶段适龄学生数量减少了9.79%，在全省中所占的比重也在持续降低。在县镇区域，学龄儿童集中居住的现象变得越来越明显。由于教育水平差距带来的影响，县域内的学龄儿童正显示出“涌向城市”的迁移特点。比如沿海某省份，从2020年到2022年，该省某县接受义务教育的学生中居住在城镇的比例从69.69%上升到了93.00%，这个增幅达到了33.45%。

二、教育资源配置面临的新挑战

现行教育资源配置体系，依据固定标准设立，仅能满足学龄人口数量稳定或缓慢增减的需求。一旦学龄人口数量在时间或空间上发生剧烈波动，资源与人口之间的适配状况就会随之改变，资源供给与需求之间的不平衡问题将更加明显。

（一）学龄人口规模缩减导致教育资源配置时空错位

学生数量波动是决定教育投入分配的核心要素，这种波动会深刻改变教育投入分配的状况。当适龄儿童数量达到峰值时，对教育投入的需求会迅速攀升，而当适龄儿童数量下降时，对教育投入的需求也会相应降低。这种波动可能造成教育投入分配出现“现在短缺但将来过剩”的难题。首先，适龄儿童数量减少会引发学校闲置的现象。适龄学生数量下降直接造成部分学校学生不够，部分学校或许因达不到最低招生标准而被闲置或关闭。其次，适龄学生规模变小会导致教师需求总量降低。这些变化都可能造成教育资源被闲置和浪费。针对未来适龄学生规模减少导致的教育资源空间和时间不匹配问题，确保教育资源分配及时有效是建立教育资源协调机制的首要任务。

（二）学龄人口“排浪波动”加剧学段间教育资源余缺失配

学龄儿童数量周期性起伏，造成各个教育阶段的生源数量时多时少，由于学校建设和教师调配都需要时间，这就使得不同教育阶段的资源分配经常出现不匹配的情况。近些年，幼小入学人数锐减对学前教育机构影响显著，部分地方园所因学生稀少导致资源空置，加之学前教学场所专用性强，其运动场地及教具难以挪作他用，与此同时，义务教育阶段适龄儿童数量仍处高位，一些区域被迫通过增设或扩建校舍来增加学位容量。教育普及程度提升后，学校设施可能会出现闲置现象，这种情况难以避免。不同教育阶段的教师调整工作存在困难，因为教师通常只熟悉某一阶段的课程体系，难以适应学生数量变化带来的工作转换需求。教师配备虽然可以确保教师队伍的稳定，不过不能做到教师数量和学生规模同步变化，学龄人口数量减少后，多余的教师不能迅速转移到需求较大的年级，这样就会造成教师资源浪费的情况。各个年级学生数量变化呈现明显的周期性特征，怎样在不同年级之间合理分配教师资源，是教育资源配置方面需要解决的关键问题。

（三）学龄人口集疏分化引发区域间教育资源紧缺与富余并存

学龄儿童在不同地域间分布极不均衡，使得教育资源的供给与需求在输入与输出地区之间产生更深的矛盾。在儿童迁入的区域，众多外来务工人员子女集中涌入，导致对教育服务的需求急剧膨胀，给当地教育系统的承载能力构成严峻考验。一些城市中心地带的学校建设当初是按照户籍人口数量来设计的，如今难以应对新增适龄学生的入学要求。城市内用于教学的土地资源匮乏，并且建设费用十分昂贵，导致基础教育的座位数量难以快速增加。一些地方“班级人数过多”的问题还没有解决，教师资源分配非常不均衡，为了应对不断增长的适龄学生数量，一些地方选择大量雇佣非编制内的教师来应对师资不足的情况。在适龄学生离开的地区，学生数量不断减少导致许多学校出现“人去楼空”的现象，教育资源存在被闲置或浪费的问题。调查资料表明，2023年中部某县共有小学及教学点780家，其中学生人数不到100人的小型学校有552家，占全县小学总数的70.77%。如果完全依照“学生不足100人的学校按100人标准拨付公用经费”的分配方法，那么将需要非常多的教育经费支出。教育资源提供数量不足的情况下，众多小型学校只能勉强维持简单运作，资源利用水平难以提高。由于学龄人口在不同地方分布不均，导致教育资源分配存在明显差距，“怎样实现跨区域教育资源的流动调整”是资源整合的关键议题。

三、构建教育资源动态调整机制的政策建议

为了应对人口结构的变化，必须建立灵活的资源管理方式，以便合理分配教育物资，同时要优化当前的资源分配准则，加强教育物资的调配流程，并持续改进教育物资的支撑框架，以此保障基础教育的水平稳步提升。

（一）优化教育资源配置标准

根据人口数量与构成动态变化，适时优化教育物资分配规范，是提升教育物资整合合理性、促进基础教学提升质量的关键步骤。

首先确立学位供应的管控规范，旨在缓解教育资源的供需失衡，必须清晰界定学位调整的明确依据，以便学生入学要求与其实现精确对应。在学位资源不足区域，要依据学龄儿童数量、育龄女性生育水平等资料，持续跟踪当地学位供给状况，制定清晰的学位增加启动标准与临时应对措施；学校与班级的人数上限必须严格把控，确保规模处在适当区间；针对住校学校，还需具体规定每位学生宿舍的面积、公共活动场所的占比等要求。在人才供给饱和区域，需要合理规划教育机构分布方案，首先确保学子获得优质的学习机会，同时也要考虑教育资源的利用效益以及各方群体的意见。为了保障适龄儿童公平接受教育权利，必须全面分析人口数量、教育现状、经济发展和地理位置等要素，以此决定学校合并、维持、重建或增设的依据。

其次要改进教师编制的确定方法，学生数量及其分布是决定教师安排的关键因素，按照师生比例标准确定教师编制，规模较大的学校教师资源更丰富，而规模较小的学校普遍存在教师数量不足的问题，为了确保教育工作的有效开展，需要兼顾不同规模和不同性质的学校的教师需求，构建包含基础编制、灵活编制和额外编制的编制确定体系。需要根据学校的规模大小、年级分布范围、课程安排类型等不同方面的因素来估算标准的人员配置数量；要实时观察当地适龄学生数量的增减情况，按照学生入学数量多寡造成的教师需求波动来计算临时的人员配置数量；还要针对宿舍管理老师等特殊工作性质设置额外的编制名额。

第三点是要改进公共开支的估算规范。公共开支是维持学校正常运作的基本条件，对提升教育品质有决定性作用。要适应不同区域不同规模学校的多样化需求，公共经费的估算规范需要从“固定人均核算”转变为“灵活需求匹配”，建立弹性且动态的公共开支估算规范，规划包含基本支持、进步鼓励和浮动修正三大组成部分的公共开支规范框架。这部分资金，首先，根据基本能源消耗标准，核算出学校必须的最低运行开销，以便保障在学生分布零散的区域，学校也能正常开展工作；其次，针对师生成长的要求，设立专项财政支持，用于支持教师进修培训和学生的各类活动；再者，根据实际就读学生数量，设定不同的生均拨款比例，以此减轻学生人数快速增加区域的经济负担。

（二）强化教育资源动态管理

要有效应对学龄人口增减带来的教育资源配置失衡、供需不匹配等难题，各地需要加快建立灵活有效的资源动态调整体系，促进教育资产在不同区域、学校以及学段之间合理流动，从而提高资源利用效率。

需要建立区域合作的教育资源分配体系，针对学生向省外集中迁移的情况，普遍实施教师跟随学生调动、经费跟随学生流动的跨区域资源调整方法，以此满足人口迁入地对教育资源的迫切需求，确保流动人口子女获得均等且高质量的学校教育服务。增强教育先进地区与顶尖学校对后进区域的联合支持作用，借助教师轮岗、定点援助等途径，提升优质教育服务对象的广泛性。当地需要有效整合区域内的教育物资配置，一方面借助“县管校聘”制度革新以及定点协作等途径，将优秀教师力量输送至乡村地区；另一方面要依照城乡教育物资的供给与需求状况，妥善安排乡村地区过剩的教育资源向城市学校转移，以此提升教育物资的利用效益。

需要改进学校之间的资源互通办法。学校间资源交流办法要确保合作渠道顺畅。可以推行以大带小的办学方式，采取强校帮扶、城乡联合、区域合作等途径，把不同学校的资源整合起来并共同使用，建立合作进步的体系，全面提高基础教育的教学质量。寻求创新型的教育资源联合机制，建立区域内的教学空间、器材配置及优秀教师课程等资源集合，设立网络预约平台，达成区域内教师课程互通、设施设备共用及场地资源共享，借助数字技术合理分配稀缺资源，增强学校间资源合作的效果。

三是研究教育资源衔接办法。为解决学龄人口集中入学造成的资源紧张与分散入学造成的资源闲置问题，需要建立资源利用的连贯体系。借助专业提升和职业发展途径，培养掌握各年级教学技能的教师团队，增强教师在不同阶段授课的效能和水准。校舍的更新与建设要考虑资源的适用性，比如将单一学段的场所改为能适应多个学段的设施，把固定的教室转变为多功能的学习场所，把专用的场馆变成大家都可以使用的资源中心等等，这样能为将来不同学段共用地点、调整校舍功能等事情做好准备，既能解决人口数量达到最高点时资源不够用的问题，也能减少人口数量下降后资源闲置的现象。着力创建一体化学校，借助不同教育阶段集中授课的方式，整合各类教育设施，促成教育设施在各教育阶段间顺畅调配与恰当分配。

（三）健全教育资源保障体系

对照强国教育蓝图，合理测算并调整教育投入的配置原则，同时建立灵活的资源流动渠道，必须要有稳固的资源供应框架作为基础。要改善学校的设施条件，增加优秀教师的数量，健全资金支持的方法，确实增强资源供应的强度，提高供应的效果，从而保证基础教育的水平稳步提高。

提升教育设施水平，针对学生数量增减情况，需要调整学校布局，合并偏远校点，扩建城区校舍，并做好相关支持工作。城市要合理安排临时教学场所，确保设施齐全，满足常规教学需求，以便平稳应对学生数量波动。乡镇区域须迅速推进规范化寄宿学堂的创建工作，在确保教学活动所需条件达标的前提下，着力加强宿舍、盥洗、餐饮及休闲等生活配套的供给，切实改善寄宿学堂学子们的居住体验。农村地带需精心运营优质的小型教育机构，对这类学校的建筑设施、教学器具等实施标准化升级和常规性照管，防止因学生数量缩减造成基础配置的退化。

其次要增加优秀教师数量，教育现代化建设需要一支高素质的教师队伍。在数量方面，要依据学龄人口增减趋势精确估算教师需求，同时尝试推行小班授课模式，在保证质量和数量的基础上，合理评估教师队伍规模，确保教师队伍人数调整平稳有序。教育质量方面，需要增强师范院校的育人标准，增设高等级教师资质的入门条件，加强高层次后续学习和不同学科间的教学技能训练，全面提高教师群体的学术程度和综合能力。从组织架构层面来看，借助目标性教育和专项安排，调整学科构成与地域分布，旨在为义务教育体系提供更多具备高素质的科学、心理辅导、实践操作、文艺以及体能训练等领域的专业人才，从而构建起成分更为齐全的教师团队。

三是健全资金支持体系。充裕且恰当的财政支持是学校稳定运作的根本保障，需要构建以政府财政投入为主导、社会多方协作的经费支持体系，持续调整教育经费的政府承担份额。财政分配需遵循“省级统一规划、市级协助、县级主导”的原则，要加大扶持欠发达区域教育经费的投入，提升资金管理层次和监督效能，并完善对学校和教师的定向奖励机制，务必保证资金准确到位、运作高效。要积极动员有社会责任感的公司、公益组织参与，借助便捷的捐款途径、优惠的鼓励措施等手段，广泛吸纳社会资源，为义务教育领域的发展开辟更多财力渠道。依据各地学龄儿童数量、增减态势及教育进步要求，周期性地审核并修正省、市、县等层级的财政分摊额度，为推进基础教育的优质发展奠定坚实基础。

引用的数据资料，除非特别注明，否则均源自教育部、统计局等官方渠道发布的信息，以及课题组自行开展的调研所获取的资料。

刘善槐是华南师范大学的特聘教授，杨雅萱是东北师范大学教育学部的一名硕士研究生，杨海波也是东北师范大学教育学部的一名硕士研究生。

《人民教育》2025年第10期

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